Сергей
Бушмелев, ИТ-аналитик компании DIRECTUM
Словосочетание «электронное правительство» прочно вошло в
обиход, и, кажется, вот-вот переберется с газетных передовиц в нашу
повседневную жизнь. Согласно Википедии, под электронным правительством понимают
«такой способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора
государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти
и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между
государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются
информационные технологии[i]».
В зависимости от участвующих субъектов, выделяют следующие виды взаимодействия:
● G2C
(Government-to-Citizen) между государством и гражданами,
● G2B
(Government-to-Business) между государством и бизнесом,
● G2G
(Government-to-Government) между различными ветвями государственной власти,
● G2E
(Government-to-Employees) между государством и государственными служащими.
Всем, кто занимался организацией электронного
правительства - юридически значимым электронным документооборотом между
различными государственными структурами, обращениями граждан - не понаслышке
знакомы связанные «отраслевые» проблемы. Это и отсутствие взаимодействия между
разными ведомствами, и очень приблизительное представление государственных
структур о менеджменте крупных ИТ-проектов, и недостаточная проработанность
правовой и методологической базы. Но в данной статье речь пойдет о другой
группе проблем, связанных с управлением взаимодействия государства и его
населением: учет обращения граждан, организация многофункциональных сервисных
центров, оказание населению государственных и муниципальных услуг.
В приведенной классификации взаимодействие между
государством и его гражданами не случайно поставлено на первое место: без активного
взаимодействия с населением «электронное правительство» рискует стать
«правительством в изгнании». Обращение граждан в государственные и
муниципальные органы, гарантированное им Конституцией[ii],
с использованием информационных технологий, оказание населению различных услуг
в электронном виде станет реальностью не только тогда, когда органы
государственной власти и местного самоуправления создадут необходимую для
оказания таких услуг инфраструктуру, но и когда у большинства населения будет
возможность «электронными услугами» воспользоваться. Строго говоря, отсутствие
у граждан возможности вести «электронный диалог» с органами власти не означает
прямое нарушение их конституционных прав: создание электронного правительства
не подразумевает отмену «традиционных» способов обращения, например, путем
личного обращения, по почте или по телефону. Но отсутствие возможности
обратиться к органам власти в электронном виде подразумевает, что у граждан нет
возможности решить свои проблемы оперативнее, без ненужных неудобств, не тратя
свое время на ожидания в очередях, на путешествия из одного учреждения в
другое. Эти различия в возможностях граждан являются проявлением такого
социального явления, как цифровое неравенство.
Что считать цифровым неравенством
Сразу скажем, что термины «цифровое неравенство» или
«цифровой разрыв» (в англоязычной литературе digital divide) в литературе трактуются
по-разному[iii].
Чаще всего под цифровым неравенством понимается неравный доступ к
информационным технологиям, разделение на тех, кому эти технологии доступны, а
кому нет, деление на «информационно богатых» и «информационно бедных». ЮНЕСКО
считает проявлением цифрового неравенства наличие на карте мира стран, где
информационные технологии развиты и доступны гражданам и стран, или даже целых
регионов, где уровень развития информационных технологий низок и большинство
населения не имеет к ним доступа. Другие исследователи считают, что цифровое
неравенство, это социально-экономическаий феномен, являющийся следствием
разницы в уровне дохода, грамотности и образования, степени развития
определенных навыков, различия в сфере бизнеса, культуры, законодательства. Мы
тоже будем рассматривать цифровое неравенство, как сложное
социально-экономическое явление, имеющее множество форм:
● Региональное
или территориальное неравенство. Оно выражается в разделение мира на регионы,
где информационные технологии доступны большинству населения и где нет. Границы
информационно богатых и информационно бедных регионов практически совпадают с
границами индустриально развитых регионов (Северная Америка, Западная Европа,
развитые страны Юго-Восточной Азии) и стран «третьего мира» (Африка, Азия,
Южная Америка). Другим проявлением регионального неравенства является разная
степень информатизации отдельных регионов внутри страны, деление ее на
«информационно богатые» индустриальные регионы и «информационно бедные»
сельские, малонаселенные или труднодоступные территории.
● Социальное
неравенство. Выражается в одновреенном присутствии в обществе социальных
групп, которые активно используют информационные технологии, и групп, которые
не могут себе этого позволить по причине низкого дохода, недостатка образования
и культуры, отсутствия необходимых навыков, ограниченных физических
возможностей, в силу преклонного возраста.
Данное деление достаточно условно, ибо в жизни чаще
невозможно выделить какую-то одну главную причину и сосредоточиться на решении
одной проблемы. Но все же оно позволяет понять, что цифровое неравенство
является следствие разных причин, и, соответственно, потребуется целая система
мероприятий, чтобы бороться с «информационной бедностью».
Всем миром
Призывы бороться с цифровым неравенством раздаются с самых
высоких национальных и международных трибун: Организации Объединенных Наций[iv],
ЮНЕСКО[v].
Примерами международных усилий являются программы World Links[vi],
One Laptop Per Child (OLPC)[vii].
Данные программы направлены на обучение населения развивающихся стран навыкам
работы на компьютере, знакомству с информационными технологиями, создание
доступного компьютера XO. Первоначально программа OLPC была направлена на развивающиеся страны Африки, Азии,
Южной Америки, но впоследствии к ней выразили интерес и относительно развитые
страны.
Если говорить о национальном уровне, то даже такие страны
«большой восьмерки», как Великобритания признаются в наличии проблемы цифрового
неравенства. Премьер-министр страны Гордон Браун анансировал[viii]
программу стоимостью 300 миллионов фунтов стерлингов, предусматривающую раздачу
миллиону беднейших британских семей ваучеров на покупку компьютерной техники и
подключению к Интернет номиналом до 700 фунтов. Эта программа является развитием инициативы школьного министра Джима Найта, предусматривающей выделение 30
миллионов фунтов на подключение к сети Интернет школьников из малообеспеченных
семей. Находящиеся в оппозиции консерваторы считают, что принимающихся мер
недостаточно, и что нужны еще большие усилия[ix].
По мнению выступившего на партийной конференции в Бирмингеме Джереми Райта,
деньги, сэкономленные на переводе оказываемых государством отдельных услуг в
электронный вид, должны идти на преодоление цифорового неравенства.
Наверное, для России будет интересен опыт стран,
находящихся на примерно одинаковом информационном развитии и решающих сходные
проблемы. Примером такой страны может служить Греция[x].
Население этой страны также состоит как из жителей развитых индустриальных
центров, так и большого числа обитателей сельской глубинки.
Обязанности государства по обеспечению равного доступа
граждан к информационным технологиям заложены в Конституции. Статья 5А (2)
Конституции гласит: «Все граждане имеют право участвовать в Информационном
Обществе. Обеспечение доступа к информации, передаваеммой в электронном виде,
равно как и производство, обмен и распространение этой информации является
обязанностью государства». Существует программа «Электронная Греция», в рамках
которой предусмотрен целый комплекс мер по преодолению цифрового неравенства.
Поскольку уровень проникновения Интернета в стране остается достаточно низкий,
одним из приоритетных направлений является развитие широкополосного доступа: ADSL, Wi-Fi,
кабельных сетей Metropolitan Area Broadband Networks. Другой значимой
инициативой является предоставление студентам-первокурсникам, участникам
программы Национальных Школьных Экзаменов 2006 года и входящих в число 20%
абитуриентов, получивших наивысший балл при поступлении, приобрести
персональный компьютер со скидкой до 500 Евро. Также страна присоеденилась к
программе OLPC, изначально предполагавшейся для стран
третьего мира. Также программа развития предполагает создание центров
обслуживания граждан, при помощи которых местные жители, не имеющий компьютера
или доступа в Интернет, скажем, могут отправить электронную налоговую
декларацию.
Россия, вперед!
В России территориальное неравенство выражено достаточно
ярко. По данным Российского Центра Информационных Технологий (РОЦИТ), в 2007
году соотношения скорости доступа и цены на услугу неограниченного доступа к
Интернет были такими[xi]:
|
Город
|
Скорость
|
Средняя
стоимость
|
|
Москва
|
1
Мбит/с
|
167
руб./месяц
|
|
Владивосток
|
128
Кбит/с
|
1300
руб./месяц
|
|
Челябинск
|
256
Кбит/с
|
1200
руб./месяц
|
|
Краснодар
|
512
Кбит/с
|
1300
руб./месяц
|
Такая диспропорция объясняется прежде всего тем, что
региональным провайдером приходится платить Ростелекому за траффик до крупного
регионального узла, где проходит магистральный канал, то есть стоимость услуги
для потребителя определяется в большей степени стоимость «последней мили» для
провайдера. Другой причиной является относительно низкая в регионах конкуренция
интернет-провайдеров.
Федеральная целевая программа «Электронная Россия» также
предусматривает содействие «развитию телекоммуникационной инфраструктуры и
возможностей подключения к открытым информационным системам для граждан и
хозяйствующих субъектов, а также существенно повысить качество предоставляемых
услуг в этой области[xii]».
Кроме этого, программа предполагает и множество других направлений. Среди них
выделим развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание общественных
пунктов подключения к открытым информационным системам. Просто процитируем
текст программы:
«Для решения этих задач Программой предусматриваются
мероприятия по двум направлениям:
● содействие
развитию общей телекоммуникационной инфраструктуры страны,
● создание
пунктов подключения к общедоступным информационным системам.
Реализация мероприятий первого направления будет
обеспечиваться преимущественно путем снижения административных барьеров и
снятия ограничений для предпринимательской деятельности, повышения конкуренции
и создания благоприятных условий для притока иностранных инвестиций в сферу
ИКТ.
Мероприятия второго направления планируется осуществлять
путем финансирования (в том числе долевого) за счет средств федерального
бюджета развития пунктов подключения к общедоступным информационным системам
органов государственной власти, бюджетных и некоммерческих организаций».
Что касается первого пункта, то тут эксперты не столь
оптимистичны: в принятом недавно законе «О порядке осуществления иностранных
инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение…»
телекоммуникационная отрасль определена как стратегическая, так что сюда доступ
иностранцам тоже ограничен. «Защищая естественные отечественные монополии в
регионах, мы исключаем конкуренцию, а значит, сохраним высокие цены на услуги и
не решим главную задачу - ликвидацию «цифрового разрыва», - считает Марк
Твердынин, председатель правления РОЦИТ[xiii].
К счастью, в последнее время эта ситуация стала
исправляться. Появление альтернативных операторов, приход в регионы крупных
межрегиональных и национальных игроков заметно снизили потребительские цены на
Интернет-подключение. Также стоит отметить появление в регионах большого числа Wi-Fi точек доступа, а также первые
робкие предложения организации Интернет-доступа при помощи технологии Wi-Max.
Что же касается создания пунктов подключения, то здесь
слово за регионами. Например, в Удмуртской Республике общественные пункты
подключения создаются на базе почтовых отделений, бюджетных организаций, а
также путем создания системы открытых компьютерных классов и пунктов
подключения к сети Интернет в образовательных учреждениях[xiv].
В Ханты-Мансийском автономном округе ЦОДы регулярно работают на базе
общедоступных библиотек, молодежных информационных центров, почтовых отделений,
интернет-клубов, компьютерных классов в поселковых школах и т. д. В ноябре 2007
года пункты общественного доступа были впервые открыты и на избирательных
участках[xv].
Некоторые исследователи считают, что создание центров
общественного доступа не решает напрямую проблему цифрового неравенства. Если
просто наплодить таких центров, поставить там технику, подключить ее к
Интернету, а потом сесть, сложа руки, и ждать, пока проблема «цифрового
неравенства» решится сама собой, то да, так просто этот социальный недуг не
одолеть. Нужно проделать еще огромную работу по популяризации таких центров,
проводить обучение населения. Собственно, центр – это место, где гражданам
должны уметь оказать «информационную помощь»: помочь отправить запрос в орган
власти, найти необходимую информацию. Соответственно, возникает новая задача:
укомплектование центров общественного доступа персоналом, способным проводить
обучение, помочь, если человек не знаком с информационными технологиями.
С другой стороны, создание центров не отменяет других
направлений. Так, например, студенты вузов и учащиеся школ, имеющих собственные
программы развития или участвующие в региональных и национальных программах, на
время обучения получают ноутбуки или нетбуки.
Резюме
Цифровое неравенство – сложное социально-экономическое
явление, оно может рассматриваться как на международном уровне, когда целые
регионы не имеют адекватного реалиям современного мира уровня доступа к
информационным технологиям, так и на национальном, когда отдельные части
страны, различные социальные группы выпадают из информационного общества.
Сложность и многоуровневость явления диктуют такой же сложный и многоуровневый
подход к решению этой проблемы. Это и ликвидация «информационной
безграмотности», развитие телекоммуникационной инфраструктуры, помощь
малообеспеченным слоям населения в приобретении вычислительной техники,
создание пунктов общественного доступа. Наверно, невозможно решать эту проблему
в отрыве от решения базовых социально-экономических задач: повышения уровня
благосостояния населения, качества общего и специального образования, уровня
занятости населения.
[i]
Свободная энциклопедия «Википедия», http://ru.wikipedia.org/wiki
[ii]
Конституция Российской Федерации, ст.33
[iii]
Dr. Assafa Endeshaw “Intellectual Property and the Digital
Divide”, Journal of Information, Law and Technology, http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/law/elj/jilt/2008_1/endeshaw
[iv] United Nations Information and Communication Technologies Task
Force, http://www.unicttaskforce.org
[v] UNESCO outlines strategy to combat digital divide, http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=6060&URL_DO=DO_PRINTPAGE&URL_SECTION=201.html
[vi]
Сайт международной программы World Links, http://www.world-links.org/
[vii]
Сайт OLPC, http://laptop.org/en/
[viii]
Computing.co.uk,
Brown announces £300m plan to bridge the digital divide, http://www.computing.co.uk/computing/news/2226703/brown-announces-300m-plan
[ix]
Computing.co.uk, Tories call for more action on digital divide,
http://www.computing.co.uk/computing/news/2227120/tories-call-action-digital
[x] Ioannis Iglezakis “The development of E-Governance and the issue of
digital inclusion in Greece with particular regard to the constitutional right
of e-participation”, Journal of Information, Law and
Technology, http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/law/elj/jilt/2008_1/iglezakis/
[xi]
Финам.RU, В России пытаются победить "цифровое
неравенство", http://www.finam.ru/analysis/forecasts00B2F
[xii]
Сайт ФЦП «Электронная Россия», http://www.e-rus.ru/site.shtml?id=15
[xiii]
Финам.RU, В России пытаются победить "цифровое
неравенство", http://www.finam.ru/analysis/forecasts00B2F
[xiv]
Республиканская целевая программа "Электронная Удмуртия (2003 - 2010
годы)", http://www.eregion.ru/programs/18/e-udmurtia/
[xv]
Наталья Маслова, «Долой «цифровое неравенство»!», «Российская Федерация» № 12,
2008, http://www.russia-today.ru/2008/no_12/12_IT_01.htm